سرویس فرهنگی و اجتماعی تبریزبیدار؛دکتر هادی سعیدی رضوانی*
بودن یا نبودن شوراها؟ مفید یا مضر بودن شوراها؟ اصلاحپذیر یا اصلاحناپذیری شوراها؟ مسئله این است. امروزه پای سخن بسیاری از مسئولین دولتی و غیردولتی که مینشینیم، سر صحبت را با گلایه و آه و افسوس از شوراها و کم نتیجه بودن عملکرد آنها و بعضاً نتیجهی عکس داشتن کارهایشان باز میکنند. اکنون پس از هفده سال از شروع به کار شوراهای اسلامی شهر و روستا در کشور و بعد از برگزاری چهار دوره انتخابات شوراها، عملکرد واقعی آنها در عرصهی مدیریت امور محلی با آنچه نیت اصلی از تشکیل شوراها بوده است فاصلهای فراخ دارد.
کشوقوسهای سیاسی بین خود اعضای شورا از یک طرف و اعضای شورا و شهردار از سوی دیگر و عزل و نصب مکرر شهرداران و کوتاه شدن دورهی مدیریت شهرداران بهنحوی که امکان هر نوع برنامهریزی را از وی میگیرد، از مسائل بغرنجی است که بسیاری از شهرها از آن رنج میبرند. این موارد را وقتی در کنار تخلفهای فاحش برخی از شوراها در تغییر کاربریهای عمومی و خدماتی (مانند کاربری باغ و فضای سبز) به کاربریهای انتفاعی (مانند تجاری و اداری) بگذاریم، عمق آشفتگی بیشتر هم میشود. همهی اینها موجب گردیده که اکنون برخی از خود بپرسند که اگر با شکلگیری شوراها اینقدر به مشکلات شهرها اضافه شده است، پس چرا آنها را منحل نکنیم؟
ریشههای مسئله
ریشهی مسائلی که با تشکیل شوراها ایجاد شده است را باید در جای دیگری جست نه در اصل وجود شوراها. در ابتدا باید بپذیریم که شوراها یک نهاد دموکراتیک در کشور است که برای داشتن کارکرد صحیح نیازمند چارچوبها و قواعدی است؛ قواعدی برای انجام یک بازی دموکراتیک. ریشهی مسئله در «نبود مهارت کار گروهی»، «به رسمیت نشناختن نظر مخالف» و تعریف نشدن مفهومی به نام «مصلحت جمعی» است. اینها الزامات هر نوع فعالیت دموکراتیک هستند و بدون وجود آن دموکراسی به نتایج مطلوبی که از آن انتظار میرود منتهی نمیشود.
در شوراهایی که بیشترین عملکردهای نامطلوب وجود دارد، اعضای شورا معمولاً در یکی از دو دستهی زیر جای میگیرند:
الف)اعضایی که نیت خدمت دارند، اما اطلاع کافی از ضوابط و شیوههای ادارهی بهتر حوزهی انتخابیهی خود ندارند.
ب)اعضایی که از ابتدا قصد و نیتشان، بیش از خدمت به کلیهی رأیدهندگان، منفعترسانی به شخص یا گروه خاصی در حوزهی انتخابیه است.
دستهی اول افرادی هستند که معمولاٌ با نیت خیر وارد شوراها میشوند و هدفشان خدمت کردن به مردم است؛ اما از آنجا که تحصیلات مرتبط با موضوعات مربوط به شهرسازی، مدیریت شهری و روستایی ندارند، ممکن است آگاهی کافی از قوانین و رویههای قانونی نداشته و گاهی بهطور ناخواسته تصمیمات نادرستی بگیرند که بعدها خود از آن پشیمان شوند.
دستهی دوم کسانی هستند که اتفاقاً آگاهی کافی از قوانین و ضوابط دارند، ولی بیشتر از این آگاهی برای استفاده از خلأهای قانونی و بهرهگیری از رانتهای غیرِرسمی بهره میگیرند.
سؤال بسیار مهم این است که چگونه باید با هر یک از دو دستهی فوق برخورد نمود؟ به نظر من راهحلهایی بسیار کاربردی برای این موضوع وجود دارد که در صورتی که تصمیمگیران ارشد واقعاً قصد اصلاح امور را داشته باشند میتوانند از آن بهره ببرند.
راهحلها
راهحلهای اصلاح عملکرد دسته اول:
۱) برگزاری دورههای آموزشیمرتبط با وظایف اعضای شوراها برای منتخبین شوراها، ترجیحاً در فاصلهی انتخاب تا شروع به کار (معمولاً فرصتی ۳ تا ۴ ماهه در این برهه وجود دارد) با موضوعاتی چون: الف) آشنایی با ساختار و تشکیلات شورای اسلامی شهر/ روستا، ب) حقوق و قوانین مرتبط با ادارهی امور شهر/ روستا، ب) اسناد فرادست و مرتبط توسعهی شهری/ روستایی، پ) مهارت ادارهی جلسه، بحث گروهی و تصمیمگیری، ت) مهارت ارتباط مؤثر ث) مهمترین مصوبات دورههای پیشین شوراهای اسلامی مربوطه، ج) روشهای مدیریت هزینه و درآمد شهرداری
۲) تشکیل شبکهی انتقال تجارب بین اعضای شوراها در سطح کشور به منظور تعامل نزدیکترین اعضای شورا با یکدیگر و آموختن از تجربیات مفید و ارزشمند همدیگر
راه حلهای اصلاح عملکرد دسته دوم:
۱) تقویت نهادهای نظارتی: اگر کسانی بخواهند از جایگاه نمایندگی مردم در شوراها سوء استفاده کرده و اقدامی خلاف قانون یا مصلحت عمومی شهروندان صورت دهند، باید دستگاههای نظارتی مشخصی برای جلوگیری از تخلفات آنها وجود داشته باشد. این دستگاهها باید از اختیار کافی برای برخورد جدی و قاطع با اعضای متخلف برخوردار بوده و بتوانند به سرعت واکنش قانونی نشان دهند. در حال حاضر دادگستری و مدعیالعموم چنین وظیفهای را بر عهده دارند و فرمانداریها نیز صرفاً میتوانند به مصوبات شوراها اعتراض نمایند و حق تعقیب قانونی اعضای متخلف را ندارند که به نظر کافی نمیرسد و باید این نهادها تقویت شوند.
۲) وجود تشکلهای مردمنهاد محلی: وجود تشکلهای مردمی محافظ محیطزیست، مدافع میراث فرهنگی و انجمنهای محلی که همت خود را مصروف حمایت از داراییهای عمومی شهر/ روستا همچون محیطزیست، فضاهای سبز، آثار و بناهای باارزش تاریخی و معماری و ارزشهای بومی و طبیعی کنند، ثروتی منحصربه فرد است. این تشکلها میتوانند در حکم وجدان بیدار جامعه عمل کرده و در مقابل هر نوع رانتخواری و اقدام خلاف قانون به افشاگری، اطلاعرسانی و اعتراض دست بزنند و با این فعالیتها، تصمیمگیران را به سوی خلق محیطی با کیفیتتر و پاکتر سوق دهند.
نتیجه
هرچند شوراهای اسلامی از ابتدای تشکیلشان در سال ۱۳۷۷ در بسیاری نقاط عملکرد پایینتر از حد انتظاری داشتهاند و در برخی نقاط به جای آنکه به عنوان نمایندگان مردم مدافع مصالح عمومی باشند در پی منافع فردی و گروهی بودهاند، اما باید دانست که ریشهی مشکلات در ساختار ذاتی این نهاد نیست، بلکه در رفتار اعضا و نیز وجود برخی کاستیهای قانونی است.
شوراها اگر واقعاً به صورت دموکراتیک انتخاب شوند، میتوانند همانگونه که در اصول متعدد قانون اساسی ذکر شده به عنوان «قوهی چهارم» مدیریت کشور عمل کنند و نقش مهمی در ارتقای کیفیت زندگی در شهرها و روستاها داشته باشند. علاوه بر مواردی که به عنوان راهحل اصلاح عملکرد اعضای شوراها در بالا ذکر شد، با چند اقدام مکمل دیگر میتوان هم نقش این نهاد دموکراتیک را در نظام تصمیمگیری کشور افزایش داد و از این میان مشارکت عمومی شهروندان را در شکلدهی به فضاها و محیط سکونت و زندگی خود ارتقا داد و هم کژکارکردهای تصمیمات نادرست برخی شوراها را به حداقل ممکن کاهش داد. این اقدامات عبارتند از:
الف- تکمیل زنجیرهی کامل شوراهای اسلامی با شکل دادن شورای استان با رأی مستقیم مردم و شورای شهرستان با رأی اعضای شوراهای اسلامی شهر و روستای همان شهرستان. با این اقدام شوراهای ردههای بالاتر (استان و شهرستان) میتوانند نظارت دقیقتر و مؤثرتری بر عملکرد شوراهای شهر و روستا داشته باشند و از آنجا که آنها هم منتخب مردم هستند، شائبهی تمرکزگرایی و حکمرانی از بالا به پایین (از فرمانداری به شورا) پیش نخواهد آمد.
ب-تشکیل دیوان محاسبات شهر: با حضور نمایندگان قوه قضائیه، وزارت دارایی، وزارت کشور، نمایندهی جامعهی حسابرسان رسمی کشور و نمایندگان شهرداری و شورای شهر به منظور نظارت دقیق بر عملکرد مالی شهرداری و اعضای شورا و جلوگیری از بروز هر نوع رانتخواری و فساد اداری و مالی.
پ- تشکیل هیئت تنسیق ضوابط و مقررات شهر: با عضویت نمایندهی دادگستری، کانون وکلا، یک حقوقدان برجسته به انتخاب شورای شهر، نمایندهی وزارت کشور و نمایندگان شهرداری و شورای شهر به منظور نظارت بر عدم مغایرت مصوبات شورای شهر با قوانین مجلس، مصوبههای هیأت دولت و شوراهای عالی کشور و سایر آئیننامهها و مقررات ملاک عمل
شوراها، میدانی بزرگ برای تمرین دموکراسی است. اگر این میدان را به دلیل اینکه قواعد بازی در آن را بهدرستی تعریف نکردهایم تعطیل کنیم، جای آن را دیکتاتوری خواهد گرفت. حال آنکه در قانون اساسی این کشور چنین قابلیتی وجود دارد، لذا به جای لگدمال کردن آن باید دید که چگونه میتوان آن را اصلاح کرد. شوراها در بسیاری از کشورهای دنیا به عنوان رکن اصلی حکمرانی در عرصهی محلی ایفای نقش میکنند و در کشور ما هم تحقق این امر محال نیست. باید از گذشته درس گرفت و حال را اصلاح کرد تا آیندهای بهتر داشته باشیم.
*استادیار دانشکدهی شهرسازی دانشگاه تهران
